公共利益與“公共利益優先”的限制
姜明安
  2006年09月30日14:28 【字號 】【留言】【論壇】【打印】【關閉
 
  《物權法(草案)》設置了兩個“公共利益”條款:“物權的取得和行使……不得損害公共利益……”(第5條)﹔“為了公共利益的需要 ,縣級以上人民政府依照法律規定的權限和程序,可以征收、征用單位、個人的不動產或者動產……”(第49條)。“公共利益”本是公法中的核心概念,現在將之引入到作為私法的物權法之中,這是否符合法治原則,是否會導致對公民權利、自由的侵害?

  在私法中引入“公共利益”的概念,這是現代社會民主、法治國家的普遍做法。它不僅符合法治原則,而且是現代法治原則的必然要求。隻有引入“公共利益”概念,才有可能解決現代社會個人權利、自由與國家利益、社會利益經常可能發生的矛盾和沖突,才能防止個人權利、自由不適當的膨脹和濫用,損害國家的、社會的利益和他人的權利和自由,以及在國家、社會因安全、秩序、發展等需要而必須適度限制或損害個人權利、自由時,個人在國家給予適當補償后能夠容忍這種適度的限制或損害。

  但是,“公共利益”概念引入私法,也確實存在很大風險:它可能導致公權力不適當的膨脹和濫用,嚴重損害公民個人的權利和自由。這種風險不是預期、假設和可能,而是實際的、現實的和已經發生並還在發生著的,如前幾年湖南發生的“嘉禾事件”,沈陽、北京、南京等地發生的“野蠻拆遷事件”,以及最近兩年許多地方發生的違法征地、佔地事件和違法關閉民營企業、民辦學校等事件,這些事件都是打著“公共利益”的旗號進行和實施的。因此,要防止和避免這種風險,必須對私法中引入的“公共利益”進行必要的限制。

  對“公共利益”限制的途徑有三 :其一,界定“公共利益”的標准和范圍,明確什麼是“公共利益”﹔其二,確定認定“公共利益”的方法和程序,明確由誰判斷、認定和怎樣判斷、認定“公共利益”﹔其三,確定處理公共利益與私人利益關系的准則,明確隻有在什麼條件下公共利益才能優於私人利益(公共利益優於私人利益不是無條件的),才能限制或損害私人的利益以及能在多大程度上限制或損害私人的利益。

  首先,關於“公共利益”的標准“公共利益”是一個完全抽象的不確定概念。這種觀點無疑是不正確的和有害的:如果“公共利益”完全沒有客觀標准,任憑公權力主體解釋和界定,公民的權利和自由將不復存在。當然,“公共利益”的確是一個沒有嚴格、確切標准和范圍的不確定法律概念。但“沒有嚴格、確切標准和范圍”不等於沒有標准和范圍。“公共利益”的基本標准是其“公共性”,即該利益是相應社會共同體(社會共同體可以是國家、地區、社會組織,乃至地球村)全體成員或大多數成員的利益,而不是個別成員或少數成員的利益,例如,同樣是征地和拆遷,一些政府官員是為改造城鎮危房、改善鄉村交通道路條件,或者是為了建學校、修福利院等,而另一些政府官員是為制造“政績”或滿足開發商的賺錢願望而大興土木,這怎麼判別呢?某種利益是不是“公共利益”,我們當然不能隻看行為者自己所作的主觀目的宣示,而要通過分析其行為內容、行為過程和行為客觀結果(是否為相應社會共同體全體成員或大多數成員提供福利)的而找出問題的答案。

  其次,關於認定“公共利益”的方法和程序,這也許比界定“公共利益”的標准和范圍更為重要。因為什麼行為最終對社會共同體全體成員或大多數成員有利(即“公共利益”),公權力主體往往難於在行為前准確判斷(即使他想追求“公共利益”),但社會共同體每個成員對相應行為是否符合自己的利益則比較容易判斷。因此,公權力主體在實施公權力行為前,先通過一定方式、途徑(如網絡、媒體、座談會、聽証會、論証會等)征求和聽取相應社會共同體的意見,看他們同不同意、高不高興實施該行為,由“公共利益”的主人自己來判斷和認定相應公權力行為是不是符合自己的利益(即“公共利益”),也許是發現和識別“公共利益”的最好的方法和程序。

  最后,關於處理公共利益與私人利益關系的准則,人們一般認為“公共利益優先”。這種認識和行事方法雖然不能說不正確,但卻存在片面性:第一,公共利益與私人利益在大多數場合應該是統一的、一致的。在這樣的場合,不存在何者優先的問題,慢待了私人利益也就慢待了公共利益,否定了私人利益也就否定了公共利益﹔第二,在某些場合,公共利益與私人利益會發生沖突,但公共利益價值相對較小,而私人利益價值相對較大(如生命、自由、人格尊嚴或重大的財產利益等),如屬這種情形,“公共利益優先”應不適用﹔

  第三,有時,公共利益與私人利益會發生沖突,而兩者價值又難分高下,在這種情況下,是否隻能適用“公共利益優先”而無其他選擇呢?這也未必,因為人們在處理實際問題時,往往有多種方案可供選擇,公權力主體在這種情形下除了有“公共利益優先”的方案可選擇外,有時還會有“公私兼顧”(“雙贏”)的方案可選擇。公權力主體隻要不死抱“左”的成見,不做那種凡事不調研、不論証、不找尋多種方案和在多種方案中進行選擇,而任意決策、輕意決策的懶人,往往會在似乎“山重水復疑無路”,隻能“公共利益優先”和犧牲私人利益的時候,突然發現“柳暗花明又一村”,找到“公私兼顧”和“雙贏”的新方案、新路徑。

  (作者單位:北京大學法學院)
 

(責任編輯:李靜)


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