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民生的基本涵義及特征
吳忠民
2008年06月05日09:30   來源:中國黨政干部論壇
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  一、民生問題的界定

  對於“民生”有一個比較准確、合理、恰當的界定,是一件十分重要的事情,因為這直接影響著具體民生政策的制定和實施。如果對民生的界定過於模糊或者過於寬泛的話,那麼,基於這種界定的民生政策也不可避免地會出現過於龐雜、模糊不清的狀況。相反,如果對於民生的界定過於狹窄的話,那麼,建立在這一基礎之上的民生政策也不免會出現不到位、不全面的情形。

  “民生”一詞最早出現在《左傳·宣公十二年》,所謂“民生在勤,勤則不匱”。在中國傳統社會中,民生一般是指百姓的基本生計。到了20世紀20年代,孫中山給“民生”注入了新的內涵,並將之上升到“主義”、國家方針大政以及歷史觀這樣一個前所未有的高度。孫中山對民生問題較為經典的解釋是:“民生就是人民的生活——社會的生存,國民的生計,群眾的生命。”(《孫中山選集》,人民出版社1981年版,第802頁)“民生就是政治的中心,就是經濟的中心和種種歷史活動的中心。”(同上,第825頁)“民生是社會一切活動的原動力。”(同上,第835頁)

  現代意義上的民生概念有廣義和狹義之分。

  廣義上的民生概念是指,凡是同民生有關的,包括直接相關和間接相關的事情都屬於民生范圍內的事情。這個概念的優點是充分強調民生問題的高度重要性和高度綜合性,但其明顯的不足在於,概念范圍太大。從直接相關和間接相關的角度看,廣義上的民生概念幾乎可以延伸到經濟、社會、政治、文化等任一領域,無所不包,甚至還可以包括歷史觀方面的問題。這樣一來,由於不易操作和把握,反倒容易沖淡人們對於直接、切身、具體、真正的民生問題的關注和改善,使民生問題難以同改善民生的具體政策和措施有效地結合起來。孫中山對民生的界定大致是從廣義的角度來立論的。

  由於廣義上的民生概念太大,所包括的內容過於龐大,所涉及的面過於寬泛,同具體政策層面上的民生問題難以吻合,難以把握,所以,在具體政策和實際生活領域,人們一般不使用廣義上的民生概念。

  狹義上的民生概念主要是從社會層面上著眼的。從這個角度看,所謂民生,主要是指民眾的基本生存和生活狀態,以及民眾的基本發展機會、基本發展能力和基本權益保護的狀況,等等。

  狹義上的民生概念相對來說比較准確,也容易把握,容易同具體層面上的民生政策吻合。我們平時所使用的民生概念一般都是狹義的民生概念。比如,如今社會上流行的說法——要“加快以改善民生為重點的社會建設”一語中的“民生”,就是從社會層面上著眼的。

  二、民生問題的具體內容

  民生問題包括由低到高、呈現出一種遞進狀態的三個層面上的具體內容。

  第一個層面的內容,主要是指民眾基本生計狀態的底線。這一層面上的民生問題主要側重民眾基本的“生存狀態”,即:社會要保証每一個社會成員“能夠像人那樣有尊嚴地生存下去”。其具體內容包括:社會救濟,最低生活保障狀況,基礎性的社會保障,義務教育,基礎性的公共衛生,基礎性的住房保障,等等。

  第二個層面的內容,主要是指民眾基本的發展機會和發展能力。人不僅要有尊嚴地生存下去,還要有能力生存下去。這一層面上的民生問題主要側重民眾基本的“生計來源”問題,考慮每一個社會成員“要有能力和機會活下去”的問題,即:一個社會在滿足了社會成員基本生存問題之后,就應考慮社會成員基本的發展能力和發展機會問題,以期為民眾提供起碼的發展平台和發展前景。其具體內容包括:促進充分就業,進行基本的職業培訓,消除歧視問題,提供公平合理的社會流動渠道,以及與之相關的基本權益保護問題(如勞動權、財產權、社會事務參與權),等等。

  第三個層面的內容,主要是指民眾基本生存線以上的社會福利狀況。這一層面上的民生問題主要側重民眾基本的“生活質量”問題,即:當一個社會解決了民眾基本生存和基本發展機會、基本發展能力之后,隨著經濟發展水准和公共財力的大幅度提升,隨著現代制度的全面確立,進一步需要考慮的問題,應當是為全體社會成員提供使生活質量得以全面提升的福利。主要包括:民眾應當享受到較高層面的社會福利,比如,未來公立高等學校的學生應當得到免費的教育﹔住房公積金應當普及到每一個勞動者﹔社會成員的權利應當得到全面的保護,等等。應當看到,這一問題屬於較高層面上的民生問題,目前的中國社會尚沒有能力全面解決這一問題。不過,應當將這一層面的民生問題作為未來的一個重要目標列入改善民生的中長期目標體系當中。

  改善民生問題實際上有一個規律,這就是:從現實和操作邏輯看,民生問題上述三個層面上的內容具有一種逐層遞進的關系,即:前一層面內容的基本實現是后一層面內容實施的前提條件,當前一層面內容基本實現之后,應當順理成章地開始后一層面內容的努力。這個順序千萬不能倒過來。

  三、民生問題的特征

  民生問題尤其是中國中近期的民生問題具有以下幾個重要特征:

  第一,直接生活消費性。這主要是針對生產投資性的公共投入而言的。民生有個特點,同社會成員基本生存生活狀態和切身利益直接相關者,方屬民生范圍的事情,如社會救濟、義務教育、基礎性的社會保障以及基礎性的公共衛生。胡錦濤曾經指出,要重視解決好涉及群眾最現實、最關心、最直接的利益問題。胡錦濤所說的三個“最”字點出了民生問題的直接消費性特征。比如,民生問題應當包括許多公共設施的建設,但同樣是公共設施,有基本生活方面的設施和基礎建設方面的設施之分。顯然,前者側重於民眾直接的生活消費,而后者更多的是側重生產投資方面的事情。比如農村一些地區打水井、生活電線鋪設、鄉鎮醫院建設的投入,城市地區的社區醫院、社會文化體育設施等方面的公共設施建設投入,應當算作民生投入,而諸如鐵路、高速公路、港口碼頭、機場等大型基礎公共設施方面建設中的多數事情,一來對民生的改善較為間接,二來存在著一個贏利的問題,因此不應當算作民生投入。如果不把民生內容予以明確,而將民生內容無止境擴大的話,將一切同民生有關的包括直接的和所有間接的事物都算作民生的話,那麼幾乎可以包括社會、經濟、政治、文化等所有領域當中所有事情的公共投入。這樣一來,便會沖淡民生實際、迫切的內容,在很大程度上失去了改善民生的實際意義,而且會使民生問題成為一個巨大的無底洞,國家公共財力必定是力不勝任。比如,2008年廣東省“兩會”期間,當地政府的財政報告提出,2008年廣東新增財政的70%用於“民生投入”。但這種說法引起了代表的質疑:“民生投入”究竟包括哪些部分?財政部門的解釋是:“教育、衛生、科技、文化、農林水、環保、公共交通、社會保障、城鄉社區事務管理應該都屬於民生的范圍。”代表則認為:“如果這麼統計,那麼除了公檢法、行政機關的支出不包括,其他都包括了。”“如果這麼說,政府不管怎麼用錢,全都變成了社會公共事業的民生支出了!”人大代表提出,應該在報告中細化“民生”內容,讓納稅人一眼能看到自己的錢到底花在哪兒。(吳璇等:《代表追問財政廳啥叫“民生”》,《新快報》2008年1月20日)應當說,這個質疑是有道理的。

  第二,基礎保障性。這主要是針對高檔文化娛樂性公共設施而言的。對於像中國這樣的發展中國家來說,在一個比較長的時期內,迫切的民生改善問題主要應當是基礎性社會保障體系、基礎性公共衛生體系、義務教育、基礎性住房保障制度的建立。盡管諸如豪華大劇院、豪華體育中心、豪華博物館、豪華大學城、豪華政務中心、城市豪華廣場和豪華馬路等的建設在很大程度上屬於非贏利性的建設,也屬於公共設施建設范圍內的事情,但是,在國家公共財力有限的情況下,這樣的一些豪華設施同迫切的民生問題並沒有多少直接關系,幾乎可以說無助於迫切民生的改善,甚至會起相反的作用。這一類的豪華公共設施建設花費巨大,必然會擠佔改善基礎性民生問題的所用資金,而且,由於這一類豪華建設未來的運營成本、維修成本十分昂貴,還需要大量的后續投入,因而還會大量透支未來改善迫切的民生問題的公共資金,實在是一件得不償失的事情。

  第三,生存保底性。這主要是針對高福利政策和平均主義而言的。改善民生是社會公正的具體體現,所以,我們應當將改善民生的目的納入社會公正的視野。社會公正實際上有兩個基本的價值取向。第一個基本價值取向是要讓全體社會成員共享社會發展成果,第二個基本價值取向是要為每一個社會成員的自由發展提供充分的空間。簡單來說,社會公正的主要功能在於,一是要“保底”,二是“不限高”。這樣看來,社會公正同時起到了促進社會團結和激發社會活力的雙重作用。正是從這樣的角度看,改善民生的主要意義就在於要具體實現社會公正的第一個功能也就是“共享”、“保底”的功能。一個社會如果僅僅限於停留在共享也就是改善民生層面,並且將之視為壓倒一切的事情,而忽視社會公正的第二個基本價值取向即鼓勵每一個社會成員自由發展的話,那麼,這樣的社會必定會程度不同地出現平均主義或者是力不勝任的高福利政策。平均主義既是對機會平等規則的歪曲,也是對按貢獻進行分配規則的一種傷害﹔而過度的福利政策同樣帶有一定的平均主義成分,盡管這是一種“較高層次”的平均主義。中國以及許多發達國家曾經有過的歷史教訓已經証明,平均主義或者是高福利政策的實施,必然會產生“劫富濟貧”的不公正現象,或是造成超出一個國家財政實際負擔能力的高福利現象,這就必定會降低社會在生產方面的投入,降低社會成員的工作積極性,從而最終削弱社會的發展活力。有學者指出,對全社會來說,由於在社會福利方面的支出過大,國家財政負擔過重,會使“國民習慣依賴福利金和政府服務,工作意欲弱化,自力更生精神從而受損。”(黃黎若蓮:《“福利國”、“福利多元化”和“福利市場化”探索與反思》,《社會保障制度》2001年第1期)這一切,必然會導致整個社會生產效率的降低。

  第四,增益不可逆性。這主要是就改善民生的技術操作層面而言的。從技術操作層面上看,民生政策的制定和實施有一個十分明顯的特點,這就是隻能作“加法”,不能作“減法”,或者說,要注重使用“加法”的方式,要慎用“減法”的方式。就一般常識而言,對於民眾來說,如果普遍地增加了一些利益,自然是皆大歡喜。但是,如果對一些已經實施並且已經讓民眾得到益處的民生政策,發現其中某些方面不盡合理公正而試圖予以矯正或取消的話,那麼就往往會引發民眾的廣泛抵觸,甚至會引發社會某些不安全現象的出現。其道理很簡單:利益對於社會成員來說是至關重要的,是“人民生活中最敏感的神經。”(《列寧全集》第13卷,人民出版社1987年版,第113頁)“人們所奮斗的一切,都同他們的利益有關。”(《馬克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社1956年版,第82頁)作為人,有個弱點難以全面克服,這就是,社會成員一旦得到某種利益,哪怕是不盡合理公正的利益,就會覺得理所當然,當仁不讓。在這樣的情況下,如果讓他們將不盡合理公正的、已經得到的利益退掉,那麼其難度肯定是很大的。這方面,西歐和北歐一些國家有著一定的教訓。這些國家之所以會出現一些社會騷亂,有時就是由於使民眾已經得到某些福利的政策要被改變,因而引發人們對社會的不滿。對於中國社會來說,兩個方面的原因使得這一問題更加重要和敏感。一方面,中國在系統地制定民生政策方面缺乏足夠的經驗。所以,在制定和實施民生政策時,有時難免會出現某些明顯的失誤。而一旦出現失誤需要矯正相關的民生政策時,就容易招致民眾的不滿。另一方面,平均主義在中國存在了很長一段時間,相對說來,平均主義觀念在某種程度上比較容易被喚醒。如今一個比較復雜的情形是,在中國現階段,改善民生的迫切要求同潛在的某些平均主義因素有時是交織在一起的。在這樣的情況下,一旦民生政策的制定和實施出現某些失誤並需要矯正的話,那麼,同發達國家相比,中國在這方面更容易招致民眾的廣泛不滿,而且不滿的情緒可能會更加嚴重一些,由此所引發的社會不安全現象也很有可能會更加嚴重一些。(作者:中共中央黨校社會學教研室教授)
(責任編輯:權娟)

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