去年是審計署，今年是環保總局。

　　新年伊始，國家環保總局向３０個嚴重違反環境法律法規的建設項目“發難”，激起輿論強烈反響，媒體稱之為繼“審計風暴”后的又一場“環評風暴”。

　　實際上，無論是“審計風暴”還是“環評風暴”，都指向同一個目標——被一些政府部門濫用和玷污的行政權。“審計風暴”自不待言，它直接暴露了多個中央部委及其他官方機構套取、挪用資金等重大違規行為﹔“環評風暴”揭出的３０個違法違規項目背后，也不難看到各級政府機關的影子——不少項目是經有關部門批准立項的，有些項目的建設主體是政府背景顯著的國有公司。

　　行政權必須受到監督和制約，這已成為近現代以來各國通行的公理。因為，行政權是以國家強制力來保証行使的，具有自由裁量度大、管理范圍廣等特點，如不對其加以約束，它就有可能膨脹為肆意妄為的權杖。在我國這樣一個有著濃厚“官本位”傳統的國家，要實現向現代社會的轉型，強化對行政權的監督制約尤為必要和緊迫。

　　對行政權的監督和制約，大致可分為外部監督和內部監督兩種。長期以來，我們較多採行的是行政系統內部的監督，其中又以上級機關對下級機關（“條條”）的監督為主，輔之以不同行政部門間（“塊塊”）的監督。但不管是“條條”還是“塊塊”，基於行政鏈條各環節之間較多的共同立場和利益，這樣的監督並不總是靠得住的。

　　審計署和環保總局相繼掀起的兩場“風暴”，本質上也是行政系統內部的監督。兩個部門力圖沖破“條條塊塊”間錯綜復雜的利益關系，肩負起法律賦予其的監督職能，固然非常值得肯定和贊許﹔但一個無可回避的事實是，這兩場“風暴”都帶有一定的偶然性和人治色彩，它們的形成在相當程度上依賴於部門主政者的態度和意志。審計長李金華高票當選“央視２００４年度經濟人物”，恰恰說明他是一個多年來罕有的特例。

　　監督者與被監督者同屬於一個行政體系，必然決定了這種監督的局限性。更何況，在目前的行政架構內，不同部門客觀上還存在著強勢與弱勢之分。於是我們看到，“審計風暴”中查出的許多問題，處理結果並不盡如人意﹔對於此次“環評風暴”，也有不少人抱有“不知能刮多久”的疑問。

　　為此，有人提出了提升監督部門行政層級的解決思路。去年就曾有人建議將審計部門“升格”，使其行政級別高於其他政府部門﹔不久前，又有媒體發出組建“國家環保委員會”或“環保部”的呼吁。這些建議雖非全無道理，卻隻是治標不治本的辦法。

　　毫無疑問，來自外部的監督總是比內部監督更有效。就監督行政權而言，以立法機關、司法機關等外部力量加強對行政機關的監督和制約，已被很多實踐証明為一條成功的經驗。在這方面，盡管我們近年來作了許多有益的探索，但總體而言，步子仍邁得太小。

　　有必要說明的是，行政機關的內部監督也好，立法、司法機關對行政機關的外部監督也好，其特征都是“以權力制約權力”。而２０世紀以來的憲政發展歷程告訴我們，比“以權力制約權力”更關鍵的是“以權利制約權力”，即通過民主監督來規范和約束權力，真正實現“權利授予權力，權力保障權利”。從前兩年的審計和這次的環評看，它們之所以能成其為“風暴”，並取得一定收效，顯然與新聞媒體的介入和廣大民眾（特別是網民）的參與分不開。

　　所以，應當建立一套立體化的監督制約體系，這個體系的要素包括：憲法和法律控制行政權、人大規范行政權、司法審查行政權、社會和市場力量監督行政權等。惟其如此，才可能最大限度地控制行政權無所不管、無所不能、無所顧忌的狀況，建成順應歷史進步潮流的“有限政府”和“責任政府”。