新年前夕，某著名旅游城市的有關部門以“有利於更好地保護世界文化遺產”、“用經濟杠杆控制客流”、“現行門票價格水平低於國內同類景點門票價格”等理由，擬調整（上漲）該地的6處世界遺產地門票價格，其中一處的門票上漲幅度高達100％。一時間，群眾議論紛紛。表面上看，這隻是一些遺產地和風景區門票收取過高的 問題，深層次上卻是給群眾進入世界遺產地和國家級風景名勝區設置了高門檻，不利於全體人民對遺產資源和風景資源的整體利用。筆者認為，認請景區門票的性質，規范景區門票管理，非常必要。

　　一、將世界級國家級遺產資源混同於普通旅游產品甚至一般商品，造成全國范圍的景點門票競相上漲，不利於全體人民對遺產資源和風景資源的整體利用

　　多年來，我國世界遺產和國家級風景區普遍實行分權化管理體制。國家隻給政策、不給經費，靠門票收入自收自養的世界遺產地和風景區在全國非常普遍。不僅如此，在有些遺產地，還將部分門票收入納入了地方財政收入和企業甚至上市公司的經營收入。目前，我國諸多著名的世界遺產地和國家重點風景名勝區，門票收入已經成為最大的和最直接的經濟收益。總量上看，國家級風景名勝區的總門票收入佔景區總經營性收入的比例呈逐年上升的趨勢。有些知名度較高的、集世界遺產地和國家重點風景名勝區於一身的景區，門票收入佔總收入的比例已經達到50％以上，個別的甚至高達90％以上。這是值得我們高度關注並深入探討的一個問題。

　　正是由於風景區存在管理分權化過程不透明、不公開的問題，致使一些地方挪用遺產地和風景區門票收入的行為往往被當作是中央和地方、地方和地方合法博弈的行為。在有些地方官員的眼裡，用部分世界遺產和國家遺產的門票收入作為財政收入，和伸手向省（市）、中央要錢，性質完全一樣。如果聽任這種不正常的討價還價持續存在下去，中國的市場經濟很可能會被扭曲。更為重要的是，綜合經濟管理部門將遺產地的門票定價權下放，將遺產資源混同於旅游產品甚至一般商品，造成全國范圍的景點門票像商品價格一樣競相上漲。表面上看是一些遺產地和風景區門票收取過高，深層次上是有關部門侵犯了公眾的利益。而且，給進入世界遺產地和國家級風景名勝區設置了高門檻，不利於全體人民對遺產資源和風景資源的整體利用。

　　當然，我們也應當正視世界遺產和國家重點風景名勝區的“擁擠”問題，特別是當人群擁擠危及遺產和風景資源時，不能因為資源的公共性質而不加約束地隨意進入。但解決擁擠問題，不能靠高收費（高價門票）來阻擋一部分人，而從根本上改變遺產資源和風景資源為全體人民享有的設置目的。在許多國家，是通過預約、排隊等候等手段緩解特殊時間段（如節假日和春秋季節等）的遺產地和風景區擁擠問題的。

　　二、門票不應成為世界遺產地和國家級風景名勝區最主要和最直接的收入，也不應成為控制擁擠問題、阻擋部分人群進入的所謂“調控工具”

　　按照自然保護方面最具權威性的國際組織——世界自然保護聯盟（IUCN）的定義和分類，世界上被人類特別保護的區域統稱為保護地（ProtectedAreas）,保護地按保護的嚴格程度被分為6類：自然保護區、國家公園、自然紀念區、棲息地、景觀保護區和資源管理保護區。目前世界上有100多個國家設立了數以千計的國家公園或類似的保護地，在此基礎上各國挑選出其中的一些“精品”，申請列入聯合國教科文組織推出的“文化與自然遺產”地或（和）“人與生物圈”等名錄，在世界范圍內構造了不同層次的、科學、完整的自然資源與文化資源的保護框架。世界各國根據自己的風土人情、文化和自然資源狀況，建立了具有不同特色的國家公園。

　　我國至今沒有正式使用國家公園的概念，也沒有建立國家公園體系。在我國，已經建立的、與IUCN的保護地相類似的保護區域類型是：自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園。改革開放以來，我國在保護世界遺產和國家自然文化遺產方面取得了令人矚目的成就：世界遺產29處，國家級風景名勝區177個，國家級自然保護區155個，國家森林公園439個，世界地質公園8個，國家地質公園44個（以上保護單位的設置有些有重疊，即：同一區域集幾種名稱於一身）。

　　世界遺產和國家遺產資源具有與一般經濟性資源不同的資源特殊性。首先，它們是保護性資源而不是開發性資源。這一特殊性源於其在全世界和全國范圍內的景觀和被保護資源的獨特性和不可替代性﹔源於遺產資源和風景資源的不可逆性、不可恢復（或恢復成本很高）性和非人工再造性﹔源於其真實性、完整性的不可改變的基本要求。其次，世界遺產和國家級重點風景名勝區是典型的公共資源，應該為全體人民享有。誠如有學者所說的，不能因為在游覽參觀中存在著“擁擠”問題，就認定它們像公共橋梁、公共游泳池和公共電影院一樣是俱樂部產品。這是由於橋梁、游泳池和電影院等產品都是典型的人造產品，而非自然資源，不具有歷史、文化、生態內涵。在制度安排上，世界遺產和國家重點風景名勝資源應為全體人民享有，不能僅為少數付得起費用（或有能力付較高費用）的人享有，這是全世界各國建立世界遺產、保護地和風景名勝資源保護管理系統的初始目的，不應隨著時間的推移而改變。第三，自然文化遺產和風景名勝資源的保護與利用同等重要。但是，對這類資源的利用應該是可持續的。

　　由於我國目前沒有出台《世界遺產法》、《公園法》或《風景名勝法》，對世界遺產和國家遺產的公共資源性質沒有明確的規定，當然也沒有關於收取門票的規定。但是，考察現行的《風景名勝區管理暫行條例》（1985年）關於風景名勝區建立的條文，可以發現間接的風景名勝資源的公共性描述：“凡具有觀賞、文化或科學價值，自然景物比較集中，環境優美，具有一定規模和范圍，可供人們游覽、休息或進行科學、文化活動的地區，應當劃為風景名勝區。”這裡所謂的“人們”應理解為廣義的公眾，並不是狹義的“負擔得起門票的人們”。

　　從人文、社會科學的角度看，世界遺產、保護地（包括國家公園）和風景名勝區的建立是社會進步的產物，是使原本為少數人或貴族（甚至帝王）使用的土地成為公眾的共同財產，是實現了私人或“俱樂部”資源轉化為公共資源的制度安排，這一制度安排的核心內容是確定了一部分遺產資源和風景資源（主要指經過篩選的、國家級別的）公益性質。在國外國家公園發展的初期，國家公園幾乎都是免費向公眾開放的，包括本國人民和外國游客。時至今日，仍然有一些國家的國家公園實行免票開放。

　　從免收門票到少量收取門票，並不意味著遺產資源和風景資源的公共性和公益性有所改變。考察世界上大多數國家的經驗，對於國家級的遺產地和保護地，管理經費的全部或大部分是由國家財政撥款保証的。這種取之於民（稅收）、用之於民（免門票或門票低門檻，讓全體人民享有資源）的做法不僅符合公共財政的原則，也是符合國家整體利益的。當然，一些國家和地區在一些景點收取少量的、游客可承受的門票用以補貼資源保護費用。在我國，雖然各世界遺產地和國家級風景名勝區的資源保護還存在這樣那樣的問題，但是，門票收入實際上是資源保護管理經費的惟一或主要來源。因此，在這個意義上，國家級風景名勝區的門票是國家收益的惟一體現，也是風景名勝資源國家所有權的實質體現。

　　如果承認遺產資源和風景資源的資源特殊性質，那麼門票就不是世界遺產地和國家級風景名勝區完全價值的體現，也不能像一般商品價格那樣由市場供給量和需求量決定。門票定價的基礎不是依據開發、保護、管理資源的需要，而隻能根據國民平均的收入水平。許多國家以景區的低額門票給公眾提供娛樂休閑場所，回報國民，使人民從中獲得生態環境和歷史文化的教育，這是正視世界遺產和保護地社會效益的明智舉措。顯然，門票不應成為世界遺產地和國家級風景名勝區的最主要和最直接的收入，也不應成為控制擁擠問題、阻擋部分人群進入的所謂“調控工具”。現實中我國大部分遺產地和風景名勝區門票收取的高額化、市場化、貴族化，改變了遺產資源和風景資源的性質，改變了門票的性質，應該引起國家管理部門的高度重視，並進行有步驟的改革。

　　三、門票並不代表遺產資源和風景資源的市場價值，門票隻能作為資源保護費用的補充。遺產和風景資源管理體制改革的第一步：政府必須加強門票收入使用的監管

　　我國的世界遺產地和國家級風景名勝區的門票定價相對過高，特別是在人均收入中所佔份額過高。統計數字表明，我國門票的平均水平佔人均GDP的比例接近1％，是其他國家的10倍以上，為世界第一。這說明，中國人民平均為享有公共資源不僅增加了個人支出，而且為世界遺產和風景資源的保護作出了超過其他國家人民的貢獻。如果允許這種制度安排繼續下去，不僅背離了政府和國家對公共資源保護負有責任的原則，也與我國作為一個發展中國家、人民平均收入水平不高、人民普遍並不富裕的國情極不相符。

　　門票價格不是由市場供需決定的。門票並不代表遺產資源和風景資源的市場價值，門票隻能作為資源保護費用的補充。那麼，像我國改革開放以來在世界遺產地和國家級風景名勝區所普遍推行的、將景區門票收入作為地方政府財政收入和企業經營性收入的做法，就徹底改變了門票性質，實質上也就改變了世界遺產和國家級風景名勝區的性質。這些做法的根源在於長期以來宏觀決策部門對於遺產資源和風景資源的資源性質認識不清，法律意識淡漠，對於發生在世界遺產和國家遺產地的分權管理體制和其他形式的管理體制聽之任之，使本應該強有力行使的行政管理職能基本上處於不作為狀態。

　　正因為如此，我們認為，門票問題必須正本清源。我們建議，首先可選擇一部分珍貴的、重要的、極具代表性的世界遺產地和國家級風景名勝區，改革分權的管理體制為中央集權，至少要集權到省（市）級。以國家立法的形式確定世界遺產和國家級保護地（包括風景區、保護區等）的性質和進入退出機制，規定國家主管部門及其行政職責，明確遺產資源和風景資源的保護

　　管理經費的財政渠道，明確門票的使用原則，規定遺產地和景區管理機構的組成方式和周邊公眾參與管理的途徑，明確規劃的作用，規定對遺產資源和風景資源的利用活動要在規劃的約束下進行，對破壞和損害資源的行為規定懲罰原則等。

　　在研究宣傳遺產資源和風景資源的特殊性質與門票功能、促進國家決策層和社會公眾對遺產資源和風景資源提高認識的同時，在國家和政府對遺產地和風景區的管理體制和門票政策沒有根本性改變之前，要加強世界遺產地和國家級風景名勝區門票使用上的監管。特別是，對門票收入的使用提出明確的規定和審計制度，為此，出台相應的法規和政策是當前緊迫的任務。在對門票監管的操作層面，國內外積累了很多好的經驗，比如許多學者和管理人員提出的“收支兩條線”等就十分有效。

　　在分權管理體制下，地方政府、景點管理機構對門票收入的更高期望可以理解，有以此作為資源保護的良好願望也是應當肯定的。但如果將景點門票問題放在更宏觀的視角下思考，可能會得到更有意義的結論。我國的改革開放和體制改革進行至今日，對公共資源、公共資產、公共財政、公共安全的制度安排逐步成為日益突出的公共問題。我們實行的社會主義市場經濟應該有充分的條件形成優於其他國家的管理體制。在科學發展觀和“以人為本”的執政理念指導下，我們的決策者應該具有更深遠的政治胸懷。我們相信，在公眾的廣泛參與下，我國的世界遺產和保護地的資源保護工作會科學地、理性地、逐步地完善，使我國將成為遺產資源保護的強國。（作者單位：中國社會科學院環境與發展研究中心）