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| 我國事業單位分類改革的困境與建議 |
| ——基於廣東省事業單位改革創新做法的思考 |
| 易麗麗 |
| 2012年02月14日16:31 |
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2011年3月23日，《中共中央國務院分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5 號，下簡稱《意見》）正式下發。《意見》為事業單位分類改革確定了時間表：到2015年，完成事業單位分類﹔而到2020年，則要建立起事業單位管理體制和運行機制，形成中國特色公益服務體系。8月，國務院辦公廳下發“37號文”， 9個配套文件解決事業單位分類、編制管理、財政有關政策、法人治理結構、收入分配等重大瓶頸問題。11月，國務院法制辦網站公布《事業單位人事管理條例（征求意見稿）》，向社會廣泛征求意見。在過去，事業單位改革常有“沒有總體目標”、“零敲碎打”等負面評論。如此系統出台事業單位改革政策及單項法規，前所未有，媒體稱這一次事業單位改革“動真格”。
本輪事業單位改革，試點先行。廣東省2006年被中央確定為事業單位改革試點省。2008年兩會之后，國務院常務會議通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，廣東與山西、上海、浙江、重慶被確定為試點省（市），與事業單位分類改革配套推進。五個試點省（市）在事業單位改革中都取得了不同程度的成效，廣東省在五個試點省（市）中成績突出，尤其注重創新。廣東省現有6萬多事業單位，189萬事業編制，從業人員達200萬，提供覆蓋全省1.04億常住人口的公共服務。
一、廣東省事業單位改革的做法與經驗
（一）先劃定職能，再進行分類
分類是改革的過程也是改革的前奏，科學分類是事業單位改革成功的關鍵。廣東省在事業單位改革中首先調整界定事業單位職能范圍，邊清理，邊規范，邊分類。以社會功能為分類標准，重點是在清理整頓基礎上調整職能。調整職能過程中，將行政職能回歸行政機關，將機關技術性、輔助性、服務性職能交給事業單位，將可由社會承擔的如評估、鑒定、檢驗、標准制定等工作交給社會組織和市場。劃定職能后再進行科學分類，與此同時注重整合資源。例如：原廣東省人事廳所屬事業單位的改革，是在對省人事信息中心、省人才服務中心、省海外人才引進服務中心等6個事業單位進行清理整頓和職能調整的基礎上重組為省人才服務局、省人事考試局2個事業單位后，再進行分類。水利廳所屬26個事業單位，整合調整為14個，航道局原來的四層級管理變成省、分流域二層級扁平化管理。
（二）增強事業單位公益屬性，強化公共服務職能
一是以衛生、教育、社會保障為突破口推進公共服務均等化。廣東省此次事業單位改革的出發點不是為了減人、減機構、減輕財政負擔，不是“甩包袱”，而是著力強化公共服務職能，推進基本公共服務均等化。主要體現在：出台鄉鎮衛生院、社區衛生院標准，並將鄉鎮衛生院、職業病防治、疾病預防控制等機構列為公益一類，構建公共衛生服務體系﹔健全高校、職業院校、中小學、特殊教育編制標准，推進教育均等化﹔建立養老、醫療、失業、工傷、生育等五險合一的社保經辦機構並形成體系，建立公共就業服務體系。《廣東省鄉鎮衛生院機構編制標准》、《廣東省特殊教育學校教職員編制標准暫行辦法》於2010年出台，通過制定標准，規范了事業單位管理，從制度上推進基本公共服務均等化。
二是對承擔基本公共服務的事業單位進行增編。以往的改革強調盡可能壓縮編制，而本次改革在嚴格控制事業單位編制總量的前提下，實行部門或區域、行業、系統內調劑，向基層醫療衛生服務機構、農村義務教育、特殊教育、職業教育等事業單位傾斜，重點單位進行大幅增編。2006年至今，廣東省省屬醫院、高職院校、中小學共增加約3.1萬名編制，其中醫院約1.5萬，高職院校約1.1萬，中小學（含中職技校）約0.5萬。廣東省對承擔基本公共服務的事業單位進行增編，加大基本公共服務投入，強化了政府公共服務職能。
（三）創新體制機制，激發事業單位活力
一是推動科研體制改革。廣東省2009年出台了《關於深化科研體制改革的意見》，將科研機構進行重組、整合，形成工業、農業、自然科學、現代服務業等四大主體科研機構，實行集約管理。新成立的廣東省工業研究院，核心科研列為公益一類，下屬20多個研究所劃為公益二類，工業研究院下設一個科研孵化器，產生的收益反哺公益一類的核心科研。
二是探索建立法人治理結構。五個試點省（市）中，廣東省編辦率先出台了《關於推進事業單位法人治理結構試點工作指導意見》。法人治理結構有兩個顯著的特點：1、從單中心管理變成多中心治理，事業單位不再隻由行政機關“單中心”管理﹔而是由各利益相關方共同參與治理。2、信息公開透明，接受全社會監督。廣東省在2010年確定了17家試點單位，目前已取得初步成效。深圳市高技能人才公共實訓管理服務中心（下稱高訓中心）成立於2005年，是法人治理結構的試點單位之一。高訓中心成立了基本涵蓋與政府提供高技能人才公共訓練服務相關的社會各界利益代表為理事成員的理事會。高訓中心每年年底都請第三方對中心的財務進行審計，對中心工作進行績效評估，中心制作年度白皮書，並以此為依據，在每年年底的理事會上向各位理事匯報當年的經費使用和工作完成情況。截至2010年10月31日，高訓中心已經為344個班次8319人次的技能人才提供了培訓服務。
三是推行法定機構試點工作。法定機構試點是借鑒香港、新加坡經驗的基礎上，廣東省深化事業單位改革，從深層次上解決制約事業單位發展體制機制問題的有益探索。2011年7月2日，廣東省編辦出台了《關於在部分省屬事業單位和廣州、深圳、珠海開展法定機構試點工作的指導意見》，法定機構試點工作在廣東省全面展開。法定機構的特點是政府把部分的公共服務職能和社會管理職能通過法律授予給法定機構之后，法定機構按照市場化、企業化運作，不斷提高效率和服務水准。
法定機構在形式上表現為“一機構一立法”，但其實質重在內部管理運作模式和制度架構。深圳市城市規劃發展研究中心是廣東省第一家法定機構，自2008年6月正式挂牌成立，目前已運行三年，並取得初步成效。首先是吸引並建立了一支高素質的、穩定的城市規劃專業隊伍，中心高級職稱以上30人，佔32.6%﹔研究生以上46人，佔50%。其次是高質量、高效率地履行了法定職責，被國家建設部授予中心城市規劃編制甲級資質，這在目前全國同類機構中是第一家，也是唯一的一家。
（四）加強監管，不斷提升公共服務質量
一是建立編制總量控制與動態管理機制。廣東省機構編制管理的策略是：總量固化，強調“管住”﹔單量優化，強調“管好”。例如：建立了對省屬職業技術教育院校增編指標控制辦法，對學生數多、編制少的院校重點增編﹔學生數大幅減少的院校進行減編調整﹔同時合理調整編制結構，將分編重點傾向高職院校。同時，從2007年開始在中小學實行了機構編制動態管理，根據學生數的變化情況，按標准增加或減少編制數。
二是建立事業單位網上監管約束機制。建立了廣東省事業單位網上監督管理系統，與省質監局、社保局等13家事業單位法人証書聯檢部門交換數據、聯合監督，從事后監督向事前、事中監督轉變。同時，還建立了財政、人事、工商、質監、銀行、公安、稅務等15家聯檢單位參加的事業單位法人証書使用聯絡會議制度。
三是建立事業單位績效評估制度。結合事業單位法人年檢工作，針對不同類型事業單位的職能特征，建立健全績效評估體系，對事業單位的運行情況、服務質量、崗位設置、人員結構、資金使用等進行評估。通過事業單位績效評估，確保事業單位不斷改善服務質量。
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| （責任編輯：秦華） |
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