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怎樣理解“公共利益”
余少祥
2010年08月09日08:23   來源:《北京日報》
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  讀者點題

  公共利益是近幾年討論較多的一個話題,雖然法律法規都在保護公共利益,但對這一概念沒有做具體的界定。那麼,該怎樣來界定“公共利益”的涵義?當前對公共利益的有哪些認識誤區?當前有關公共利益的理解中最突出的問題是什麼?——編者


  本刊特請中國社會科學院法學所副研究員余少祥解答。

  前不久,國務院法制辦公布《國有土地上房屋征收與補償條例》征求意見稿,將“什麼是公共利益”的討論再一次推向公眾視野。該草案以列舉的方式列出六種公共利益,但沒有對這一概念做出具體界定。作為國家和社會生活的“關鍵詞”,公共利益保護已為我國憲法、民法通則、刑法、行政許可法、土地管理法和物權法等數十部法律法規所規定,但迄今為止沒有一部法律法規對這一概念做出明確界定。據報道,《物權法》在審議時因未對公共利益做出界定受到諸多質疑。對此,立法部門的解釋是,在不同領域和不同情形下,公共利益是不同的,情況相當復雜,物權法作為民事法律,不宜也難以對各種公共利益做出統一規定。由於缺乏權威統一界定,這就使得中國法制史上出現了一道奇觀——很多法律法規都在保護公共利益,卻對公共利益的認識相當模糊。

  目前,我國的公共利益范圍和認定標准主要由行政機關掌握。這是一個過渡狀態和權宜之策,存在一個很大的問題。從責份上看,是行政機關集體越權,立法和司法機關集體失語。本質上,公共利益的界定是一個憲法問題,必須由立法機關來確立,隻有在出現爭議時,才由司法機關通過個案判決最后確定。行政機關作為法律的執行機關,其主要職責是忠實地履行法律,因此無權設定法律的執行標准。所謂有限政府,是指沒有法律明確授權,不為政府權力。所謂依法行政,是指行政機關的任何作為都必須有法律依據,否則就是違法。因此,不論從哪個角度看,由行政機關確立公共利益的認定標准和范圍,執掌公共利益事實上的話語權是“名不正,言不順”。但這還不是最大的問題,最大的問題是不少行政機關常常把經“念歪了”,最終導致“事不成”。從實踐中看,目前在公共利益的認識上主要有以下問題和誤區。

  一、不能將“群體利益”混同為公共利益

  所謂群體,是個體基於一定的目的組織起來的團體,其利益和價值取向具有很強的偏私性。現代社會,一些群體總是試圖利用公共利益的概念使其自身利益合法化和正當化,結果是強勢群體吞噬了大部分利益,而其他群體的利益往往落空。公共利益不是群體利益,它是各種各樣群體利益中具有共性部分的綜合,是其中具有公共性和普遍性的利益。二者的主要區分是,公共利益在實體上具有共享性,不能分割,即它不能為某些人獨佔而排除他人享有,其數量不能像群體或私人利益那樣劃分,也不能由群體或個人按照其偏好多要一點或少要一點。現代社會保障為什麼被稱公益性事業,因為它針對的是所有的社會成員,而不是特定的群體或個人。反之,如果“社會保障”隻保障一部分人或一部分群體的利益,就不能說是公益事業。比如,19世紀沙皇俄國規定,隻有軍隊或政府工作人員退休后才能得到養老金,實際上它維護的是沙皇軍事集團和官僚集團的利益,而非公共利益。再如,我國的社會保障制度一直將農民和農民工排斥在外,維護的也是群體利益,不是公共利益。

  二、不能將“國家利益”簡單地等同為公共利益

  確實,國家利益與公共利益有一致的成分,當國家的大政方針代表了公共利益和公眾的利益時,就是如此。但是,在現代政治學看來,所謂國家利益是基於國家權力、主權或領土而產生的利益,一般體現在對外關系中。現在有一種觀點,國家利益就是公共利益,公共利益高於一切。這是一種誤解。作為政治實體,國家有其獨立的利益形式,並非所有的國家利益都是公共利益。比如說,國家機關的利益就不是公共利益。當年法西斯德國和日本窮兵黷武,對內實行高壓統治,對外瘋狂擴張,發動侵略戰爭,雖然符合國家利益,卻不符合公共利益。事實上,它隻符合少數統治者或統治集團的利益,不符合民族利益和公共利益。古往今來,這樣的例子不在少數。本質上,國家是由公民授權組成的,其利益是有限的。具體地說,公共利益包括某些國家利益,也包括某些社會利益。另有一種觀點認為,政府是國家的組織形式,它代表國家和公共利益。這句話隻說對了一半,政府本身也是一個“經濟人”,它有自己獨立的利益,如部門利益和政府機構的工資、福利、待遇等,都是政府利益的體現,不能簡單地認為政府沒有自己的利益,其行為必然代表公共利益。我們一直認為,政府是天生的“道德人”,它隻會做好事,不會做壞事,因此任何以政府的名義所做的事情都具有天然的正當性。如果真是這樣,也就沒有不好的國家,沒有“惡政”了。

  三、不能將“發展經濟的具體項目”解釋為公共利益

  有很多人把不少地區的經濟開發區、科技園區、舊城改造和商品房開發等當成了公共利益。而在公共利益的幌子下,我們看到的是如湖南的“嘉禾事件”、江蘇的“鐵本事件”等一系列野蠻事件不斷上演。實際上,公共利益大多數指公眾能直接享受到的利益,如公共交通、公共衛生、國防、科學及文化教育事業、環境保護等,都是能直接享受的利益,因此都是公共利益。如果只是公眾能間接享受的利益,則不能稱為公共利益。比如,一個私人企業納了很多稅,被政府用於建造公共設施和提高公共福利,我們能說這個企業的一切獲利行為及其利益是公共利益嗎?如果是這樣,則所有追逐私利的行為都可以說成“為了公共利益”,因為它們都要納稅。這顯然是荒謬的。公共利益有一個基本特征是非贏利性,即任何公共利益的提供者都不得從中賺取好處。從城市拆遷來看,如果政府或開發商有“牟利”的目的,則隻能稱商業行為而不是公共利益。經濟發展的項目不言而喻是以贏利為目標,因此即便是有助於增加公共利益總量,也不能認定為公共利益。根據現代政府理論,政府不能也不應該按照利潤最大化原則去運作它所擁有的資源,這是政府與企業最本質的區別。

  由於理解上的偏失,公共利益在現實中成為一個容易被利用的概念,其中最突出的問題是成為侵犯公共利益和公民權利的借口。應該說,目前我國公民權利面臨的最大威脅不是個人,而是一些假借集體和國家的種種不當行為,即不是私法的“定份止爭”問題,而是公法的“群己界分”沒有做好。因此,如何協調公共利益與個人權利,不僅是一個理論問題,也是司法和行政實踐中的重要問題。從世界各國情況看,很多國家的法律都承認公共利益的優先性,但前提條件是,不得損害公民權利,尤其是基本權利。在我國,政府是最大的“經濟人”,它既是裁判員,又是運動員,由於缺乏有效的制約機制,一些地方政府常常將部門利益、地方利益甚至商業利益粉飾為公共利益,由此造成的社會問題一直比較多,引發的民間積怨甚至暴力事件也很多。依據現代政治理論,政府是經公民選舉產生的公共事務執行機構,它隻能依靠稅收維持運行,不能以贏利為職責,不得與民爭利。因此,這個問題不解決,公共利益被濫用則不可避免。
(責任編輯:趙健)


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